基础设施建设是特别国债的重点支持内容。图为南京长江第五大桥跨江主桥日前顺利合龙。王昊摄/光明图片
北京加强北京站疫情防控。新华社发
山东峄城玩具加工企业产销两旺。新华社发
【经济界面】
备受关注的抗疫特别国债在发行大幕开启后，以平稳高效的节奏持续落地——6月18日，首批两期抗疫特别国债共1000亿元顺利发行；6月23日，规模为700亿元的2020年抗疫特别国债（三期）发行；本周续发行2020年抗疫特别国债（一期至三期）共计2400亿元……预计将于7月底前发行完毕。
特殊时期，特殊之举。今年的政府工作报告明确，发行1万亿元抗疫特别国债。作为积极财政政策更加积极有为的重要体现，抗疫特别国债所筹资金将“一竿子插到底”直达市县基层，直接惠企利民，为扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务发挥重要支撑作用。如何看待此次抗疫特别国债的发行？一万亿元资金将用在哪里？资金怎样直达基层，让好钢用在刀刃上？
1.缓解疫情影响，特殊时期的精准调控之举
【数据】 1—5月累计，全国一般公共预算收入77672亿元，同比下降13.6%。5月份，全国一般公共预算收入15539亿元，同比减少1729亿元，下降10%，降幅比4月份收窄5个百分点。随着当前经济社会秩序逐步恢复，5月财政收入降幅收窄，但1—5月财政收入同比下降13.6%的数字，也印证了新冠肺炎疫情对我国经济社会发展造成的影响。
从更全面的角度看，在全球疫情冲击下，世界经济出现衰退，产业链供应链循环受阻，国际贸易投资萎缩，国内消费、投资、出口下滑，就业压力显著加大，企业特别是民营企业、中小微企业困难凸显，基层财政收支矛盾加剧，发展的任务异常艰巨。在这样的背景下，今年的政府工作报告提出“积极的财政政策要更加积极有为。今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债”，并强调“这是特殊时期的特殊举措”。
“特殊时期的特殊举措”这一表述，从某种程度上体现了抗疫特别国债的“特别”之处。“特别国债，顾名思义，是出于特殊财政目的而发行的特殊形式的国债。”北京大学经济学院教授、财政学系主任刘怡在接受本报记者专访时指出，受疫情冲击影响，我国一季度国内生产总值呈现同比负增长，财政收入大幅减少。二季度以来，虽然我国复工复产稳步推进，但受国外疫情蔓延影响，经济冲击从供给端向需求端转移。为了落实“六稳”“六保”，保证全面建成小康社会总目标完成，通过特别国债获取资金并精准投放，是必然之举。
事实上，这并非我国第一次发行特别国债。此前，我国曾发行过两次特别国债：第一次是在1998年，受亚洲金融危机冲击，商业银行资产质量恶化，资本充足率较低，为了补充工农中建四大国有银行资本，财政部向其定向发行2700亿元特别国债，作为资本金注入四大行，以提升金融系统稳定性；第二次是在2007年，财政部发行1.55万亿元特别国债，用于购买约2000亿美元的外汇，作为中国投资有限责任公司资本金。
此次抗疫特别国债的“抗疫”两字，体现出其与前两次特别国债的不同之处。“前两次特别国债，背景分别是四大商业银行资本充足率不足，以及外汇带动的流动性过高，其作用方向都主要在货币市场。而本次特别国债的发行背景更为严峻紧迫，关系到我国宏观经济的总体平稳和社会的安定，且所筹措资金将会通过财政政策进入市场，对实体经济有直接的重要影响。”刘怡强调。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示，疫情对我国经济社会发展带来前所未有的冲击，在此背景下发行抗疫特别国债，属于特事特办，其发行背景、发行目的与此前的两次特别国债都有明显区别。以往经验表明，特别国债可起到“对症下药”的作用，放大财政政策效果，使财政政策的调控更加精准有力。
2.7月底前发行完毕，资金用在基层惠企利民
【声音】 财政部副部长许宏才日前表示，列入政府性基金预算的抗疫特别国债这一部分资金，主要用于有一定的资产收益保障的公共卫生等基础设施建设和抗疫的相关支出，包括支持小微企业发展、财政贴息、减免租金补贴等。各地可以在分配的额度内按照一定的比例预留机动资金，解决基层特殊困难的急需资金需求。根据实际需要，自主分配使用。
这个表述，回答了人们所关心的抗疫特别国债用在哪里这一问题。政府工作报告明确，1万亿元特别国债和新增的1万亿元财政赤字规模，将主要用于保就业、保基本民生、保市场主体。更详尽的答案，在6月23日财政部公布的《关于修订2020年政府收支分类科目的通知》可以寻得。这份《通知》新设抗疫特别国债安排的支出，反映了特别国债资金投向，包括基础设施建设和抗疫相关支出两方面。
其中，基础设施建设包括12个领域，分别是公共卫生体系建设、重大疫情防控救治体系建设、粮食安全、能源安全、应急物资保障、产业链改造升级、城镇老旧小区改造、生态环境治理、交通基础设施建设、市政基础设施建设、重大区域规划基础设施建设和其他基础设施建设。抗疫相关支出包括6个领域，分别是减免房租补贴、重点企业贷款贴息、创业担保贷款贴息、援企稳岗补贴、困难群众基本生活补助和其他抗疫相关支出。减免房租补贴是针对承租中小微企业和个体工商户减免房租的房东给予的补贴。重点企业则是指疫情防控重点保障企业以及疫情防控工作突出的其他企业。
刘怡告诉记者，当前疫情防控形势仍然严峻，疫苗研发、医护产品生产等关乎国民生命健康，而公共医疗领域本身具有很强的准公共品性质，通过特别国债方式加大公共卫生基础设施建设支出，是疫情之下的必然选择，同时也有利于医疗卫生领域健康发展。此外，本次特别国债根据地方实际情况，重点支持中小微企业、个体工商户和困难群众，体现了抗疫特别国债“好钢用在刀刃上”的特点。不同于总量式的政策，通过结构式政策精准调控，保障经济发展，确保“六稳”“六保”工作顺利实施，从这个角度看，本次特别国债更具有财政政策的积极性。
一万亿元抗疫特别国债使用上扩面到18个领域，也反映出各领域都对特别国债的发行有较高的需求。面对这种较高的需求，统筹考虑我国财政压力和社会经济发展状况，当前抗疫特别国债的发行正高效进行着。
按照国务院常务会议关于“该发的债加快发行”相关要求，抗疫特别国债将于7月底前发行完毕。“抗疫特别国债的迅速发行，将有利于政府相关支出及早落实到位，尽早帮扶到应该帮助的社会群体，有利于经济运行的稳定向好。”刘怡说。
面对1万亿元抗疫特别国债是否会对市场造成冲击的担忧，刘怡认为，为配合特别国债发行，中国人民银行近期采取逆回购等诸多流动性金融和货币手段，调控宏观经济整体流动性。此外，特别国债的特点之一就是收支之间的时间差较短，所筹集的资金将迅速投入地方，有助于缓解流动性压力。
对此，财政部表示，将合理安排抗疫特别国债发行节奏，充分考虑现有市场承受能力，按照大体均衡的原则，尽可能平滑各周发行量，稳定市场预期，保障发行工作平稳有序开展。
3.特殊转移支付，下达监管“一竿子插到底”
【进度】 近日，财政部下达海南省抗疫特别国债153亿元，海南省财政厅已抓紧组织市县申报项目，将会同有关部门尽快提出资金细化到市县基层的方案报省政府审定，按规定向财政部备案并及时下达，确保抗疫特别国债早使用、早见效。
从海南省披露的情况可以看出，当前，抗疫特别国债资金已下达省一级财政。根据政府工作报告的要求，新增的1万亿元财政赤字以及发行的1万亿元抗疫特别国债将全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民，强化公共财政属性，决不允许截留挪用。
刘怡直言，从本次疫情冲击的现状而言，地方亟待资金用于医疗卫生事业，以及扶持中小微企业、困难群体。面对刻不容缓、数量较多的财政资金支出的需要，必须建立特殊转移支付机制，使得资金直达地方基层最需要的地方。
许宏才表示，特殊转移支付机制，是在保持现行财政管理体制不变、地方保障主体责任不变、资金分配权限不变的前提下，按照“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的原则，完善相关资金分配程序，压实地方主体责任。
具体到抗疫特别国债资金，财政部预算司司长李敬辉介绍，考虑到抗疫特别国债是由中央财政统一发行并支付利息，带有一定财力补助的性质，为体现地区间的公平，财政部主要按因素法切块到省级财政部门。省级财政部门按照财政部规定的使用范围和“资金跟着项目走”的原则，自主落实到市县基层和具体项目。省级财政部门报财政部备案同意后再下达到市县。财政部将对地方报来的细化方案进行严格细致的审核，坚决防止省级财政部门截留挪用直达资金。同时注重发挥省级政府当好“过路财神”，不做“甩手掌柜”的职能作用，督促省级财政部门大力优化支出结构，加强各类资金统筹，将更多财力下沉到基层，支持基层落实好“六保”任务。
“在这一过程中，省级政府更多的是建立中央与基层市县的衔接机制，监管资金收支动向，同时响应基层需要，合理科学地下沉资金。中央则要建立监督、审计一系列机制，既要合理分配资金，也需要评估资金的使用链条是否合理、有效。”刘怡告诉记者。
记者了解到，为确保抗疫特别国债等新增财政资金用在刀刃上，财政部将建立严格的监管制度，确保资金下达和资金监管同步“一竿子插到底”。“财政部已制定资金管理办法，明确抗疫特别国债的资金用途、分配拨付、还本付息、预算编制等内容，以及特殊转移支付资金分配测算、拨付使用、监督管理和激励约束等内容。在此基础上，还专门制定了直达资金的监督管理办法。”李敬辉透露，财政部还将对相关资金实行单独标识，资金监管贯穿资金下达、拨付和使用的全环节，并按照直达市县基层、直接惠企利民的要求设定预警条件，有地方不符合要求会自动提醒和报警，财政部将立即通报地方纠正，确保资金规范使用。同时，加大问责力度。
“这些安排充分显示了国家做好‘六稳’‘六保’的决心，财政政策积极性将不仅体现在量上，而更多体现在解决系统性问题和民生要点、促进经济提质增效上。”刘怡表示。
